III SA/Lu 390/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję personalną Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r.; II. przyznaje adwokat J. F. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę [...]zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) Dyrektor Zakładu Karnego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 218 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631, z późn. zm.) – utrzymał w całości w mocy decyzję personalną nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w L. (nr [...]) o zawieszeniu plut. P. K. z dniem [...] stycznia 2018 r. w czynnościach służbowych na okres do dnia [...] stycznia 2018 r., z powodu wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2018 r. postanowieniem nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w L. wszczął przeciwko starszemu strażnikowi działu ochrony plut. P. K. postępowanie dyscyplinarne. Według akt administracyjnych, w dniu [...] stycznia 2018 r. o godz. 1542 wskazany funkcjonariusz dokonał na terenie Aresztu Śledczego w L. napaści na ppłk M. S. (zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w L.), w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, poprzez zepchnięcie go ze schodów. Do jednostki wezwano karetkę pogotowia ratunkowego, która poszkodowanego funkcjonariusza przewiozła do szpitala. Mając to na uwadze, w związku z uzasadnionym podejrzeniem popełnienia kolejnego przewinienia dyscyplinarnego, Dyrektor Aresztu Śledczego w L. ppłk A. F. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zmienił zarzuty w prowadzonym przeciwko P. K. postępowaniu dyscyplinarnym i uzupełnił je o zarzut obejmujący zdarzenie z dnia [...] stycznia 2018 r. Mając na względzie konieczność natychmiastowego odsunięcia P. K. od wykonywania obowiązków służbowych z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa jednostki, decyzją personalną nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w L. (nr [...]) orzekł o zawieszeniu plut. P. K. z dniem [...] stycznia 2018 r. w czynnościach służbowych na okres do dnia [...] stycznia 2018 r., z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego. Decyzja została podpisana przez Dyrektora Aresztu Śledczego w L. ppłk A. F.. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Mając na uwadze rodzaj zarzucanych czynów, w szczególności charakter i wagę czynu z dnia [...] stycznia 2018 r. w postaci dokonania napaści na funkcjonariusza służby więziennej, zawieszenie w czynnościach służbowych uznano za w pełni uzasadnione. W odwołaniu od tej decyzji skarżący P. K. wskazał, że przebywał na zwolnieniu lekarskim, kiedy doszło do pobicia go przez ppłk M. S., a więc zawieszenie go w czynnościach służbowych nastąpiło w czasie jego zwolnienia lekarskiego. Treść uzasadnienia decyzji personalnej uznał za pomówienia wskazując, że został zwabiony do jednostki przez dyrektorów Aresztu Śledczego pod pretekstem zapoznania się z aktami postępowania, a następnie napadnięty, pobity i opluwany przez Dyrektora Aresztu Śledczego ppłk A. F. w dniu [...] stycznia 2018 r., a w dniu [...] stycznia 2018 r. przez ppłk M. S. (zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w L.). Skarżący dodał również, że od [...] stycznia 2018 r. do końca tego miesiąca przebywa na zwolnieniu lekarskim, kiedy został przewrócony ze schodów, o czym w tym samym dniu złożył zawiadomienie we właściwym komisariacie policji. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Aresztu Śledczego w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wszczął przeciwko skarżącemu funkcjonariuszowi postępowanie dyscyplinarne, obwiniając go o to, że: 1) w dniu [...] września 2017 r. bez usprawiedliwienia nie stawił się w miejscu pełnienia służby, co stanowi naruszenie art. 230 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej; 2) nie usprawiedliwił, zgodnie z § 23 Regulaminu nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, nieobecności w służbie z dnia [...] września 2017 r., a tym samym nie dopełnił obowiązku służbowego określonego w przedmiotowym regulaminie, co stanowi naruszenie art. 230 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wobec zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r., organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zmienił powyższe zarzuty, poprzez dodanie kolejnego, o następującej treści: 3) w dniu [...] stycznia 2018 r. około godziny 1540 P. K. dokonał napaści na ppłk M. S. – zastępcę Dyrektora Aresztu Śledczego w L., w związku z wykonywaniem przez niego czynności służbowych, poprzez zepchnięcie go ze schodów, co stanowi naruszenie § 5 i § 12 regulaminu nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników. Zachowaniem swoim dopuścił się czynu sprzecznego ze złożonym ślubowaniem i naruszył dobre imię służby, czym wypełnił dyspozycję art. 230 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Według organu odwoławczego zostały spełnione przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach określone w art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, pomimo fakultatywnego ich charakteru. Waga stawianego skarżącemu zarzutu napaści na funkcjonariusza, w zestawieniu z charakterem powierzonych mu obowiązków funkcjonariusza publicznego, pełniącego służbę w formacji umundurowanej i uzbrojonej, zapewniającej porządek i bezpieczeństwo publiczne, stanowiła wystarczającą przesłankę do działania w trybie art. 10 § 2 k.p.a. Ponadto organ stwierdził, że okoliczność pozostawania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim nie stanowi ujemnej przesłanki zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych, a materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na tle ustalonego stanu faktycznego, popartego zgromadzonym materiałem dowodowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący P. K. wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji personalnej organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 631, z późn. zm.) przez: a) błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest fakultatywne, ale nie dowolne i w niniejszej sprawie nie jest dostatecznie uzasadnione, b) niezasadne przyjęcie, że można wydać decyzję o zawieszeniu funkcjonariusza w okresie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów: a) art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., zw. z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, a także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z fundamentami praworządności w państwie prawnym; b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie przy wydawaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, co uniemożliwiło mu składanie jakichkolwiek wniosków dowodowych oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, co skutkować powinno uchyleniem decyzji pierwszej instancji przez organ odwoławczy; c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na odmowie zawieszenia postępowania przez organ wydający zaskarżoną decyzję do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego pomimo, że rozstrzygnięcie w sprawie dyscyplinarnej mogło stanowić zagadnienie mające wpływ na wynik niniejszego postępowania; d) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i których przeprowadzenie wykazałoby, że brak jest podstaw do wydania decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych; e) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczeniu się organu do wyjątkowo ogólnikowego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego, całkowitym przemilczeniu argumentów strony podniesionych w odwołaniu i innych pismach składanych w toku postępowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym wydaniu przez Dyrektora Zakładu Karnego decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne obiektywne przesłanki prawne. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał uwagi zawarte już w odwołaniu oraz wyjaśnił, że pisemne uzasadnienie decyzji, jak również treść postawionych zarzutów wskazuje na to, iż na żadnym etapie postępowania organ nie starał się prowadzić ustaleń, tak aby w istocie prowadziły one do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w konsekwencji do wyjaśnienia okoliczności sprawy związanej z zawieszeniem go w czynnościach służbowych. Pominął przy tym jego stanowisko i zgłoszone wnioski dowodowe, które mogły wykazać, że podjęta decyzja była błędna. Dyrektor Zakładu Karnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest usprawiedliwiona, choć nie z powodu wszystkich zarzutów, które zostały w niej podniesione. Wymaga w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla decyzję organu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim podstawę prawną zawieszenia skarżącego jako funkcjonariusza służby więziennej w czynnościach służbowych stanowił przepis art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1542, z późn. zm.), zgodnie z którym, funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe albo postępowania dyscyplinarnego. Przepis ten w zakresie tak określonych przesłanek zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych wskazuje, że są to przesłanki fakultatywne, dlatego wydana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że podstawową kwestię przy podejmowaniu decyzji uznaniowej jest prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które nie mogą budzić wątpliwości odnośnie tego, czy wydana decyzja nie naruszyła obowiązujących reguł proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest tak tym bardziej, że – na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 218 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej – do spraw zawieszenia w czynnościach służbowych stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."). Tymczasem analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych wskazuje, że podjęcie decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza służby więziennej (Aresztu Śledczego w L.) miało swoje źródło w konflikcie, w jakim znalazł się on nie tylko z zastępcą dyrektora tego Aresztu (ppłk M. S.), ale także dyrektorem tego Aresztu (ppłk A. F.), który w imieniu organu był autorem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Co więcej, z akt administracyjnych sprawy można wnosić, że naocznym świadkiem zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r. (napaści na zastępcę dyrektora Aresztu Śledczego w L. przez skarżącego i zepchnięcie go ze schodów), które stanowiło bezpośrednią podstawę faktyczną podjęcia decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych – mógł być dyrektor Aresztu Śledczego w L. ppłk A. F.. Wynika to przede wszystkim z pism i wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku tego postępowania, do których organy nie odniosły się należycie, w tym do ewentualnego zarejestrowania tego zdarzenia przez system monitoringu wizualnego aresztu śledczego. W każdym razie dokonane w tej sprawie ustalenia faktyczne zagadnienia tego wiążąco nie przesądzają, co prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zaakcentować, że dokonywanie ustaleń faktycznych w tego rodzaju sprawach, jedynie na podstawie notatek służbowych i innego rodzaju pism sporządzanych przez różnego szczebla pracowników hierarchicznie zorganizowanej jednostki służby więziennej obarczone jest w kwestiach personalnych uwypuklaniem przede wszystkim faktów korzystnych dla kierownictwa jednostki, z pominięciem zaś okoliczności, które nie mogłyby być dla niej korzystne. W takiej zaś sytuacji oddalenie wniosków dowodowych strony winno mieć rzeczywiste podstawy faktyczne i prawne oraz znajdować swoje uzasadnienie w innych przeprowadzonych dowodach. Tak w okolicznościach tej sprawy jednak nie było, skoro postawienie skarżącemu nowego zarzutu dyscyplinarnego, który zadecydował o podjęciu decyzji o zawieszeniu go w czynnościach służbowych oparte zostało wyłącznie na sporządzonym meldunku o zdarzeniu nadzwyczajnym nr [...] (k. 1 akt administracyjnych). Skoro zatem z akt administracyjnych wynika, że z uwagi na odmienną relację skarżącego co do incydentu z tej daty, sporne w istocie okazały się okoliczności zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r., to nie było przeszkód do przeprowadzenia dowodów w tym zakresie według reguł określonych przepisami działu II, rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75-88a k.p.a.). Konsekwencją zaś opisanych proceduralnych defektów w postępowaniu dowodowym okazała się niemożliwa do wiążącego przesądzenia na obecnym etapie postępowania kwestia konieczności ewentualnego rozważenia wyłączenia od rozpoznania tej sprawy dyrektora Aresztu Śledczego w L. na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 3 k.p.a., jeżeli był on rzeczywiście świadkiem zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r. Okoliczności te uszły uwadze organom obu instancji, a jako naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy skutkują uznaniem zarzutów skargi w tej części za uzasadnione, tym bardziej w sytuacji, kiedy decyzje w istocie nie poddają się w pełni sądowej kontroli ich legalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w oparciu o akta administracyjne nie sposób wiążąco stwierdzić, czy w sprawie tej zaistniała, bądź też nie, podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organy ponownie rozważą interes prawny strony postępowania po uzupełnieniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy osoba pełniąca funkcję dyrektora aresztu śledczego była bezpośrednim świadkiem zdarzenia z dnia [...] stycznia 2018 r., które legło u podstaw faktycznych zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Pozwoli to na ostateczne rozwianie wątpliwości, czy Dyrektor Aresztu Śledczego w L., który jest w tej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji, mógł być w tej sprawie reprezentowany przez osobę pełniącą funkcję dyrektora (ppłk A. F.), czy też decyzja organu pierwszej instancji winna zostać podpisana przez inną upoważnioną osobę. Nadto organ dokona dodatkowych ustaleń faktycznych w oparciu o konieczne do przeprowadzenia dowody, które wyeliminują wątpliwości co do wiarygodności tych ustaleń, gdyż pozwoli to na wydanie niewadliwej decyzji, z należytym jej uzasadnieniem. W świetle powyższych rozważań, uznając skargę za usprawiedliwioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania – zawarte w pkt II sentencji wyroku – uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).