II SAB/Wr 27/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 grudnia 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...]i [...][...], obręb L. oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 lipca 2007r. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie nie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2007r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary W. Sz. za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego o powierzchni [...] wzniesionego na działkach nr [...] i [...] AM-[...] obręb L. Skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem aktu administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 12 lutego 2007r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesione ostało, że po złożeniu w organie powyższego wniosku z dnia 12 lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] ([...]) nałożył na skarżącego obowiązek wykazania interesu prawnego potwierdzonego stosownymi dokumentami w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Według końcowego zdania tego postanowienia skarżący został pouczony, iż na to postanowienie nie służy zażalenie, lecz można je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji. Skarżący podkreślił, że w piśmie z dnia 21 marca 2007r. skierowanym do organu wykazał stosownymi orzeczeniami administracyjnymi (5 szt.) interes prawny w tej sprawie. Wniosek w niniejszej sprawie wywołał wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro organ wydał postanowienie nr [...]z dnia [...].( winno być [...] .). Tak wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy, poprzez wydanie decyzji. Pomimo upływu 4 miesięcy skarżący nie otrzymał decyzji. W sprawie tej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pismem z dnia [...]. oddalił zażalenie skarżącego ( z dnia 11 maja 2007r.) na bezczynność organu I instancji uznając je za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wobec wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2007r. wszczął z urzędu postępowanie, które zakończyło się decyzją z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie. Z decyzji tej wynika, że inwestor W. Sz. uzyskał pozwolenie na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. w J.-L. zgodnie z decyzją nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . Zatem przystąpienie do użytkowania obiektu nastąpiło zgodnie z prawem. Przy czym postanowieniem z dnia [...] . nałożono na skarżącego obowiązek wykazania interesu prawnego wobec treści jego wniosku z dnia 12 lutego 2007r. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stroną w postępowaniu o użytkowanie obiektu jest tylko inwestor. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa, co oznacza że przepis art. 28 Kpa nie będzie miał zastosowania w sprawach udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu, które są prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ nadmienił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w O. zaświadczeniem z dnia [...] . przyjął obiekt do użytkowania, co pozwalało inwestorowi na przystąpienie do jego użytkowania. Organ administracyjny podkreślił, że zgodnie z zasadą zaufania obywateli do urzędu, urząd nie może nakładać kar na obywatela za coś na co dał mu przyzwolenie. Decyzją z dnia [...] nr [...] , wydaną w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił inwestorowi W. Sz. pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego, gdyż wyrokiem NSA OZ we Wrocławiu ze stycznia 2001r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący J.K. występował do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiono wznowienia postępowania. Na skutek odwołania organ II instancji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Z powyższych powodów organ wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, gdyż Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. nie można zarzucić bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych-Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 p.p.s.a., w tym dąży także do eliminowania, jako niezgodnych z prawem, stanów bezczynności organów administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 p.p.s.a.), w przeciwnym wypadku oddala skargę. Przystępując do rozważań co do zasadności wniesionej skargi w pierwszym rzędzie należy uściślić przedmiot postępowania zakreślony treścią żądań zawartych w piśmie skarżącego z dnia 12 lutego 2007r. wniesionym do organu. Niewątpliwie przedmiot ten określają normy prawa materialnego i procesowego znajdujące zastosowanie we wskazanym stanie faktycznym i żądaniach wnoszącego pismo. Do tego stanu faktycznego, tj. niezgodnego z prawem, zdaniem skarżącego, użytkowania przez W. Sz. obiektu budowlanego położonego na części nieruchomości nr [...] i [...]AM-[...] obręb L. oraz żądania wymierzenia inwestorowi administracyjnej kary z tego tytułu, odnieść należy normy zawarte w przepisach art. 57 ust.7 w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że na treść powyższych przepisów sam skarżący wskazał w trakcie rozprawy w dniu 11 grudnia 2007r. oświadczając, iż żądanie swoje zawarte we wniosku z dnia 12 lutego 2007r. oparł na przepisie art. 57 i następnych prawa budowlanego. Wskazany przepis art. 57 prawa budowlanego stanowi rozwinięcie poprzedzających go przepisów, tj. art. 54 (zawiadomienie o zakończeniu budowy) i art. 55 (dot. pozwolenia na użytkowanie) i ma w głównej mierze charakter norm proceduralnych, regulujących tryb postępowania w sprawach zawiadomień o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. Stwierdzić zatem można, że w art. 54, 55 i 57 prawa budowlanego zostały określone czynności warunkujące przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią art. 59 ust. 7 prawa budowlanego "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Jak podkreślone zostało w Komentarzu do Prawa budowlanego pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. BECK (str. 571) "W związku z wątpliwościami co do tego, kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, kierując się interesem inwestora, ustawodawca expressis verbis przesądza, iż przymiot strony w tym postępowaniu ma wyłącznie inwestor." Z postępowaniem tym związany jest bezpośrednio przepis art. 57 ust. 7, stanowiący o tym, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego ( art. 83 ust. 1) przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ ten wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że postanowienie (art. 59g ust. 1) w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wydawane jest przez właściwy organ z urzędu. Jeśli więc do organu wpłynie zawiadomienie osoby trzeciej zawierające żądanie wszczęcia postępowania, dalsze losy takiego zawiadomienia zależą od tego, czy osoba ta ma przymiot strony. W sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania organ może ustalić, że podmiot występujący z żądaniem nie posiada przymiotu strony, wówczas winien uznać taki wniosek za skargę w rozumieniu przepisów działu VIII Kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 233 Kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, pod warunkiem, że została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy, skarżący J.K. nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] udzielającą inwestorowi W.Sz. pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. B. w J. -L. . Stroną w takim postępowaniu, zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, był tylko i wyłącznie inwestor W. Sz. . Skoro skarżący J.K. nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu przy ul. B. w J. -L. , to jego wniosek dotyczący wymierzenia kary administracyjnej nie mógł spowodować wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż nie pochodził od strony. Słusznie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął w tym przedmiocie postępowanie z urzędu, natomiast skarżącego J.K. powiadomił pismem z dnia 20 kwietnia 2007r., udzielonym w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 12 lutego 2007r., o fakcie wszczęcia z urzędu w tym zakresie stosownego postępowania. Jednocześnie należy nadmienić, że w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się uchybienia w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, wydając postanowienie nr [...]z dnia [...] . na podstawie art. 64 § 2 Kpa i art. 123 Kpa o nałożeniu na J.K. obowiązku wykazania interesu prawnego potwierdzonego stosownymi dokumentami. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przepis art. 64 § 2 Kpa dotyczy tylko i wyłącznie usunięcia braków formalnych podania, tj. wymogów podania zawartych w art. 63 § 2 i § 3 Kpa. Zobowiązanie przez organ skarżącego J. K., w drodze powyższego postanowienia, do wykazania interesu prawnego w żądaniu wymierzenia grzywny inwestorowi było: po pierwsze zbędne, w sytuacji kiedy organ dysponował wiedzą na temat osoby inwestora i jego adresu, a więc dysponował niezbędną informacją do wszczęcia postępowania z urzędu, po drugie postanowienie takie nie zawierało umocowania prawnego w treści art. 64 § 2 Kpa i art. 123 Kpa (postanowienia wydawane są w toku postępowania, za wyjątkiem art.149 § 1 Kpa). Jednakże te uchybienia procesowe jako nieistotne, nie miały wpływu na ostateczny prawidłowy sposób załatwienia sprawy przez organ administracyjny, tj. w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i jego zakończenia decyzją z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania, oraz odnośnie udzielenia skarżącemu informacji o sposobie załatwienia jego wniosku z dnia 12 lutego 2007r.( pismo PINB z dnia [...] skierowane do skarżącego), niewątpliwie w trybie przepisów skargowych zawartych w dziale VIII Kpa. Nie ma racji skarżący, twierdząc iż jego wniosek z dnia 12 lutego 2007r. wywołał wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane wyżej postanowienie z dnia [...] . z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji. O tym, czy wniesienie do organu określonego podania powoduje wszczęcie postępowania nie decyduje organ administracyjny lecz to, czy osoba je wnosząca posiada przymiot strony postępowania ( wg art. 28 Kpa – wnoszący podanie musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem w żądaniu określonej czynności organu). Jednakże w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis ogólny (art. 28 Kpa), lecz przepis szczególny, tj. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego określający, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a to oznacza, że sprawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jako niewątpliwie związana z takim postępowaniem zakreśla prawne granice przymiotu strony. W efekcie przyjąć należało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie przesądził o tym, iż w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] nr [...] , co oznacza, że nie zachodzą warunki bezczynności organu w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Osoba trzecia, jaką jest w niniejszej sprawie J.K. , nie może bowiem skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przepis art. 61 § 1 Kpa przesądza o tym, do kogo należy inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego ( inicjatywa należy tylko do strony lub organu). Na zakończenie należy dodać, że skarga nie została odrzucona z braku legitymacji sądowoadministracyjnej skarżącego, lecz została rozpatrzona, gdyż J.K. , który nie był stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] nr [...] miał interes prawny w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w zakresie sposobu rozpoznania jego wniosku z dnia 12 lutego 2007r. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego o wymierzenie kary administracyjnej inwestorowi. Stwierdzenie dopiero w toku postępowania sądowadministracyjnego, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi ( uchwała składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005r.,OPS/1/04 – ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62). Reasumując, należy stwierdzić, że wobec wskazanego wyżej braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało, na mocy art. 151 tej ustawy , skargę oddalić.