II OSK 2/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 356/08 w sprawie ze skargi E. M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 356/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M.j na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] października 2007 roku umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych przy ulicy K. w P. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu 12 lipca 2006 roku E. M. złożyła wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji. Wniosek ten został uzupełniony w dniu 31 lipca 2007 roku. W toku dokonywania uzgodnień warunków zabudowy Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami ówczesnego projektu planu miejscowego, gdyż wnioskowane działki znajdowały się na terenie opisanym symbolem Kz-RL (teren zalesień w klinie zieleni). Ponadto w wyniku przeprowadzenia analizy stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta stwierdził, że brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do określenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Organ podniósł także, że w dniu 22 maja 2007 roku Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr XV/117/V/2007 zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni część B - Otoczenie Jeziora Strzeszyńskiego", tj. obszaru gdzie zaplanowana została przedmiotowa inwestycja. W konsekwencji, stosownie do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ uznał, że w sprawie brak jest podstaw do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zatem niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. zarzucając organowi I instancji naruszenie procedury administracyjnej oraz art. 7 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Podkreślił też, że z dniem 30 września 2007 roku, tj. dniem w którym zaczął obowiązywać miejscowy plan, wniosek skarżącej stał się bezprzedmiotowy. Ponadto organ wskazał, że dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe, nie ma znaczenia fakt, że w dacie wszczęcia postępowania bezprzedmiotowość ta nie występowała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. M., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia decyzji organu II instancji. W skardze zarzucono decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 K.p.a. oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ I instancji już w dniu 27 sierpnia 2007 roku posiadał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mimo to nie wydał przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie wskazanym w przepisie art. 35 §3 i art. 237 §1 w związku z art. 244 §1 K.p.a. Ponadto wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu 5 października 2007 roku nastąpiło z naruszeniem terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w związku z wniesioną przez skarżącą skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania. Było to zdaniem skarżącej o tyle istotne, iż w dniu 28 września 2007 roku wszedł w życie miejscowy plan dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, co zwalniało organ od obowiązku wydania decyzji określającej te warunki. Ponadto skarżąca stwierdziła, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było ze szkodą dla obywatela, co wyczerpuje przesłanki art. 231 §1 kodeksu karnego i stanowi w ocenie skarżącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w art. 156 §1 pkt 6 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, nie ustosunkowując się do jej zarzutów, wniosło o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi z uchybieniem terminu. W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2008 roku skarżącą zarzuciła dodatkowo naruszenie prze organy art. 10 i art. 15 K.p.a. Podniosła także, że w sprawie konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga została założona w terminie przewidzianym do jej wniesienia. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie badaniu podlegała określona w art. 105 § 1 K.p.a. przesłanka umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Sąd podniósł, że wejście w życie miejscowego planu uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętego nim terenu. Brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenów objętych planem miejscowym. Zatem w momencie uchwalenia miejscowego planu organ I instancji miał obowiązek umorzyć postępowanie w sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wejście w życie planu miejscowego wyłączyło podstawy do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku bez względu na tok dotychczasowego postępowania. Ponadto Sąd uznał, że w sprawie nie nastąpiło naruszeni art. 7 Konstytucji RP. Organ nie wydał decyzji wbrew wyraźnieniu brzmieniu normy prawnej, ani nie oparł jej na domniemanym upoważnieniu. Sąd stwierdził, że brak było także podstaw by uznać zaskarżoną decyzję za rażąco naruszającą prawo z uwagi na jej skutki. Zdaniem Sądu I instancji, część z podniesionych przez skarżącą zarzutów należało uznać za trafne, bowiem organy istotnie działały w sprawie opieszale, podważając zaufanie obywatela (art. 8 i art. 12 k.p.a.), to jednak wskazane naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku E. M. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 156 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne określenie interesu prawnego w niniejszej sprawie oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę wydania decyzji przez organ I instancji z rażącym naruszeniem prawa. Błędnie też Sąd przyjął, iż stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nic by nie zmieniło w sytuacji skarżącej. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że w przedmiotowej sprawie, wielokrotnie doszło do przekroczenia ustawowych terminów - i to zarówno przez organ I instancji jak II instancji - co oznacza, że organy administracji nie działały w granicach prawa. Swoimi działaniami organy I i II instancji wyrządziły skarżącej wymierną szkodę w postaci braku wydania decyzji o warunkach zabudowy, do której skarżąca miała prawo w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Doprowadziły też do wypaczenia istoty zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli. Swoimi działaniami organy administracji publicznej doprowadziły do rażącego podważenia zasady pogłębiania zaufania obywateli wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wprowadzona wymienionym wyżej przepisem zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podstawy te zawarte zostały w art. 174 cyt. ustawy. Tak więc skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174) jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174). Naruszenie prawa materialnego może przybrać formę błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przez błędną wykładnię prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. Inaczej mówiąc niewłaściwą jego interpretację. Z kolei o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego należy mówić w sytuacji kiedy dochodzi do wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Zarzucając natomiast naruszenie przepisów postępowania, należy ponadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 156 § 1 P.p.s.a oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. 1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że przepis ten dotyczy sprostowania przez sąd niedokładności, błędów pisarskich albo rachunkowych lub innych oczywistych omyłek zawartych w wyroku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast wnioskować, iż w istocie chodziło o naruszenie art. 156 § 1 K.p.a., regulującego instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Jednakże, nawet gdy przyjąć, iż wnoszący skargę kasacyjną zamierzał zarzucić Sądowi naruszenie art. 156 § 1 K.p.a., wskazać należy że zarzut ten nie jest kompletny. Przepis art. 156 § 1 K.p.a. składa się bowiem z dodatkowych jednostek redakcyjnych (siedmiu punktów). Ani z petitum skargi, ani z jej uzasadnienia nie można wywieść, który z punktów cytowanego przepisu został, zdaniem kasatora, naruszony przez Sąd. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zatem ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest on władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Jako sąd kasacyjny, nie jest też uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Tak więc brak dokładnego wskazania jaki przepis, czyli artykułu, ustęp oraz punktu został przez Sąd I instancji naruszony powoduje, że już tylko z tej przyczyny zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć nadto należy, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ w sprawie nie występowały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a., co zostało wyjaśnione w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. 2. Za niezasadne uznać należało także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Naruszenie to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wynikało z przewlekłości postępowania i wielomiesięcznej bezczynności organów oraz "świadomego, celowego i notorycznego unikania przez organ I instancji wydania decyzji". Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., może zostać uznany za zasadny jedynie w przypadku, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że mimo iż organy administracyjne działały w sposób opieszały, to okoliczność ta – niewątpliwie stanowiąca naruszenie prawa procesowego – nie ma istotnego wpływu na zawarte w decyzji rozstrzygnięcie. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bezprzedmiotowym czyniło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji koniecznym stało się umorzenie tego postępowania w oparciu o art. 105 K.p.a. . Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji