II OW 74/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy w sprawie rozpatrzenia wniosku Starosty Lubińskiego z dnia 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. Nr [...] ustalającej R. C. kandydatem na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o powierzchni 10,30 ha położonej we wsi R., Gmina R. postanawia: oddalić wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, na podstawie art. 4, w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz art. 22 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks posterowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wskazanie, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Starosty Lubińskiego z dnia 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...], ustalającej R. C. kandydatem na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...] o powierzchni 10,30 ha, położonej we wsi R.. Przedmiotowy wniosek został złożony w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 65 § 1, w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy, zgodnie z właściwością, wniosek Starosty Lubińskiego z dnia 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. ustalającej R. C. kandydatem na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...]. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściwość rzeczową organu określonego w art. 157 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się według przepisów prawa materialnego, które to przepisy stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Natomiast w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustalić należy organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a potem dopiero, na podstawie art. 17 k.p.a., określać organ wyższego stopnia. Odnośnie powyższej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że została ona wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sprawie sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Według przepisów tej ustawy kandydatów na nabywców nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi początkowo ustalały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a po wejściu w życie art. 3 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198), organy gminy. Rozdział pierwszy ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego został skreślony przez art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128). Gdyby zatem tego typu sprawy były rozstrzygane obecnie, właściwym organem byłby organ gminy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustawy szczególnej stanowią inaczej. Natomiast w przedmiotowej sprawie takich przepisów brak. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszedł zatem do wniosku, że właściwym organem w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, stanowisko zaprezentowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest błędne. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast art. 17 k.p.a. określa, jakie organy są organami wyższego stopnia. Przepisy te pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych uprzednio przez organy, które zostały zniesione lub zreformowane w wyniku przeprowadzonych zmian w strukturze administracyjnej. W takim przypadku, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa określa się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem ustala się organ wyższego stopnia. Uwzględniając przedstawione zasady, wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, art. 17 k.p.a. nie będzie pomocny do ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu wyższego stopnia uprawnionego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W obowiązującym stanie prawnym jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a., nie ustalają bowiem w drodze decyzji kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych, ani nie prowadzą sprzedaży takich nieruchomości. Jak zasadnie wskazał w swoim postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku zmian strukturalnych w 1992 r., uchylone zostały przepisy odnoszące się do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, zawarte w rozdziale I ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71, z późn. zm.). Na podstawie tych przepisów R. C. wyznaczony został kandydatem na nabywcę gruntów powyższych działek nr [...] i [...]. Uchylenie wskazanych przepisów związane było z powstaniem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Jak wynika z przepisów tej ustawy, gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w tym także, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4, gospodarowanie nieruchomościami Państwowego Funduszu Ziemi, nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących nieruchomości rolnych właściwa jest Agencja (art. 24 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy), to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na postawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sprawach ustalenia kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia do Agencji i jej Prezesa. Z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Natomiast z art. 8 i 9 tej ustawy wynika, że organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest w tej sytuacji, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 lipca 2009 r., z którego wynika, że organem właściwym w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem jak wykazano w wywodzie zawartym w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, gdyby tego typu sprawy były rozstrzygane obecnie organem właściwym w tym zakresie byłby organ gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustawy szczególnej stanowią inaczej. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym we wniosku, zgodnie z którym, obecnie to do właściwości Agencji Nieruchomości Rolnych należałoby ustalanie kandydatów na nabywców nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, w związku z czym to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ nadzoru nad Agencją, byłby właściwy w sprawach dotyczących rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sprawach ustalania kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych. Minister wskazał bowiem, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie występują sprawy dotyczące ustalania kandydatów na nabywców państwowych nieruchomości rolnych, natomiast grunty Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, są zbywane przez nią na podstawie umów cywilnoprawnych. Trudno zatem wnosić, że te czynności cywilnoprawne miałby być nadzorowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie negatywny spór kompetencyjny zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dotyczy wskazania, który z wymienionych organów jest właściwy do rozpatrzenia wniosku Starosty Lubińskiego z dnia 29 czerwca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r., ustalającej R. C. kandydatem na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...], o powierzchni 10,30 ha, położonej we wsi R.. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 1.03.2002 r. sygn. I SA 3120/01, lex nr 81672). W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 749). Decyzja Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), zgodnie z którą organem właściwym do ustalania kandydatów na nabywców nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi były terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) kompetencje w powyższym zakresie przejęły organy gminy jako zadania zlecone (art. 3 pkt 2 lit. c). Z dniem 1 stycznia 1992 r. art. 3 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. został uchylony ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), która gospodarowanie zasobem nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, w tym ustalanie ceny i sprzedaż nieruchomości w drodze umowy powierzyła Agencji Nieruchomości Rolnych (wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa). Od dnia 1 stycznia 1992 r. nie przewidziano już zatem wydawania decyzji administracyjnych o ustalaniu ceny i kandydata na nabywcę nieruchomości Skarbu Państwa. Stosownie do art. 57 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r., w sprawach wszczętych, dotyczących ustalania kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz przekazywania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje jej przepisy, a postępowania administracyjne w tych sprawach umarza się. Utworzenie zatem Agencji Nieruchomości Rolnych (wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) i przekazanie jej nieruchomości rolnych Skarbu Państwa nie oznacza, że całość zadań i kompetencji związanych z gospodarowaniem nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, została przekazana tej Agencji (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt II OW 51/08). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), art. 17 pkt 1 k.p.a. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W wyniku powyższej zmiany od dnia 1 stycznia 1999 r. organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. było samorządowe kolegium odwoławcze, brak było bowiem przepisu, który stanowiłby o właściwości innego organu w tych sprawach, jako organie wyższego stopnia. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, z późn. zm.), wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Wobec spraw objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego brak było jednak przepisu prawa wskazującego na właściwość nadzorczą wojewody. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie została z dniem 1 kwietnia 2009 r. uchylona ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, wzmacniającej pozycję wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Jest on zatem właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r. ustalającej kandydata na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, wydanej w sprawie z zakresu administracji rządowej. Przepis powyższy dotyczy jedynie przypadku, gdy sprawa z zakresu administracji rządowej nie została przekazana do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) i art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (por. postanowienie z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 29/09). Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że żaden z organów będących w sporze nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Rudna z dnia [...] lutego 1987 r., ustalającej R. C. kandydatem na nabywcę państwowej nieruchomości rolnej, obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...], należało na podstawie art. 15 § 2, 64 § 3 oraz 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji postanowienia.