II SA/Ke 974/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2006 r. nr XLVI/261/06 w przedmiocie nadania statutu jednostkom pomocniczym gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wskazują, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz § 17 ust. 3 i 5 i § 18 ust. 1 załączników do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Uchwałą nr XLVI/261/06 z dnia 23 lutego 2006 r. Rada Gminy w Obrazowie, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz § 15 pkt 5 Statutu Gminy Obrazów nadanego Uchwałą Rady Gminy w Obrazowie Nr VI/33/03 z 7 kwietnia 2003 r. zmienionego Uchwałą Nr VII/49/03 z 29 kwietnia 2003 r., uchwaliła statuty jednostek pomocniczych Gminy Obrazów – tj. sołectw Bilcza, Chwałki, Dębiany, Głazów, Jugoszów, Kleczanów, Komorna Lenarczyce, Malice, Obrazów, Piekary, Rożki, Sucharzów, Świątniki, Święcica, Węgrce, Wierzbiny, Zdanów i Żurawica, stanowiących załączniki nr 1-19 do tego aktu. W podjętej uchwale wskazano, że traci moc uchwała nr V/27/94 Rady Gminy z dnia 7 października 1994 r. w sprawie zatwierdzenia statutu sołectwa (§ 3), wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy (§ 2), a uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W treści każdego z ww. załączników uchwalono, że: § 8 ust. 1 pkt 1) – "Do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy: 1) wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej"; § 17 ust. 3 – "Dla ważności wyborów przeprowadzonych na Zebraniu Wiejskim - Wyborczym wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania"; § 17 ust. 5 – "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej liczby mieszkańców, wybory są przeprowadzone w drugim terminie bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu"; § 18 ust. 1 – Przewodniczący Zebrania stwierdza quorum i prawomocność zebrania do podejmowania prawomocnych uchwał na podstawie listy obecności". Powyższa uchwała nie zawiera uzasadnienia (pismo Wójta Gminy Obrazów z 12 grudnia 2019 r. - k. 25). Na sesji Rady Gminy Obrazów w dniu 23 lutego 2006 r., na której uchwała ta została podjęta wyjaśniono, że projekt uchwały w sprawie nadania Statutu sołectwa jednostkom pomocniczym Gminy Obrazów zakładał nadanie statutu wszystkim sołectwom gminy. Był on przekazany do zaopiniowania Radom Sołeckim i Komisji Statutowej, która zaopiniowała go pozytywnie (protokół z w/w sesji k. 27). Fakt przekazania tych projektów udokumentowany został pismem Rady Gminy w Obrazowie znak: RG-0050/13/06 z 6 lutego 2006 r. (k. 30). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Sandomierzu, który domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej: 1. § 8 pkt. 1 ust. 1 19-tu załączników do uchwały zawartych w numerach od 1 do 19, 2. § 17 pkt 3 i 5 oraz § 18 pkt 1 ww. załączników. W tym zakresie skarżący Prokurator zarzucił naruszenie: art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz odwołania tych organów, a także wprowadzenie pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostek pomocniczych, choć art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, a ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności zebrania, na którym dokonuje się wyboru sołtysa Nie uzależnia go zwłaszcza od podpisania listy obecności na zebraniu wiejskim. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Obrazów uznał skargę za zasadną w całości i wyjaśnił, że rozpoczął procedurę uchwalania nowego statutu jednostek pomocniczych Gminy Obrazów zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu okazała się zasadna w znacznej części. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie nadania statutu jednostkom pomocniczym Gminy Obrazów, tj. 19 sołectwom tej gminy. W ramach zarzutu dotyczącego całości zapisów zawartych w § 8 pkt 1 ust. 1 (co należy odczytywać jako oczywistą omyłkę pisarską polegającą na przestawieniu oznaczenia punktów i ustępów, w konsekwencji czego należy uznać za zaskarżone § 8 ust. 1 pkt 1 wszystkich dziewiętnastu załączników do w/w uchwały), na uwzględnienie zasługiwał w części, wyłącznie zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zgodnie z tym zaskarżonym przepisem "do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy: 1) wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej". Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy paragrafów 8 ust. 1 pkt 1 wszystkich 19 załączników do zaskarżonej uchwały z 23 lutego 2006 r. są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Omawiany zarzut skargi zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo. Mając to na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 8 ust. 1 pkt 1 (a nie § 8 pkt 1 ust. 1, jak to omyłkowo wskazał Prokurator w skardze) wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej. W części rozszerzającej tę regulację również na odwołanie sołtysa i rady sołeckiej, skarga podlegała oddaleniu. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 17 ust. 3 i 5 oraz § 18 ust. 1 (a nie § 17 pkt 3 i 5 oraz § 18 pkt 1, jak to błędnie wskazano w skardze, o czym była już wyżej mowa) wszystkich 19 załączników do zaskarżonej uchwały, ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyborów przeprowadzonych na Zebraniu Wiejskim - Wyborczym wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania oraz, że o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganej liczby mieszkańców, wybory są przeprowadzone w drugim terminie bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu, a także, że Przewodniczący Zebrania stwierdza quorum. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy uznać wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach we wspomnianym wyroku z 18 lipca 2019 r., art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W konsekwencji również zaskarżone postanowienia § 17 ust. 3 i 5 oraz § 18 ust. 1 wszystkich 19 załączników do zaskarżonej uchwały zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.