II SA/Op 482/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi R. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez R. C. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia 21 maja 2001 r. odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. Decyzja ta w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 23 lipca 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że R. C. w okresie od września 1975 r. do stycznia 1998 r. był zatrudniony na stanowisku kowala urządzeń kuźniczych w A S.A. w Z. (obecnie B sp. z o. o.) w narażeniu na hałas ponadnormatywny o poziomie 94 - 101 dB. Był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., gdzie nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż dokonana w 1994r., a więc po ustaniu zawodowego narażenia na hałas ocena stanu słuchu tego pracownika nie stwarzała podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Na skutek wniosku R. C. skierowano go na powtórne badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie stwierdzono niedosłuch obustronny mieszany o średnim ubytku słuchu 71 dB w uchu prawym i 75 dB w uchu lewym. Jednocześnie wskazano, że charakter niedosłuchu obustronnie nie wykazuje cech klinicznych zawodowego uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., kierując się tym orzeczeniem odmówił stwierdzenia choroby zawodowej. Z treści odwołania wynikało, iż skarżący upatruje pogorszenia słuchu w następstwach wykonywanej wcześniej pracy w warunkach szkodliwych. Organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną negatywnej decyzji nie była ocena głębokości niedosłuchu, lecz rozpoznanie niedosłuchu typu mieszanego, który to rodzaj niedosłuchu (przewodzeniowo - odbiorczy) świadczy, iż nie jest on następstwem narażenia na hałas w środowisku pracy i powstał z innych przyczyn. Po zaskarżeniu tego stanowiska przez R. C., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2004 r. ( sygn. akt II SA/Wr 1951/01) decyzje z dnia 23 lipca 2001 r. oraz 21 maja 2001 r. zostały uchylone, a sprawa wróciła do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organy administracyjne naruszyły przepisy postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. Wbrew zasadzie dwuinstancyjności rozpoznania orzeczniczego sprawy, oparły swoje decyzje wyłącznie na orzeczeniu jednej uprawnionej jednostki postępowania, tj. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Powoływany w uzasadnieniach organów obu instancji fakt badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w O. nie został potwierdzony żadnym dokumentem. Z kolei z powoływanego przez organy pisma Ośrodka z dnia 21 maja 2001 r., wynika, iż wnioskuje on o stwierdzenie choroby zawodowej, wymieniając wszakże pozycję 12 załącznika do rozporządzenia, a więc jednostkę chorobową, która nie dotyczy skarżącego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową. Wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na dana chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika. Sąd dodał, iż organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dokonać oceny opinii biegłego. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, a uzasadnienie orzeczenie lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia 18 kwietnia 2001r. jest do tego stopnia lakoniczne, że nie może być uznane za posiadające walor opinii biegłego, tym bardziej że nie wskazuje, jaka przyczyna spowodowała chorobę ani nie obrazuje, jakie skutki dla skarżącego spowodowała długotrwała (ponad 22 letnia) praca w hałasie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wskazał na konieczność zasięgnięcia opinii innego instytutu lub upoważnionej kliniki i doprowadzenie do jednoznacznego ustalenia przyczyny choroby skarżącego. Z uwagi na powyższe zalecenia Sądu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z prośbą o wyjaśnienie i uzupełnienie opinii z dnia 18 kwietnia 2001 r. W odpowiedzi Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w oparciu o przeprowadzoną diagnostykę audiologiczną i dane z dokumentacji w orzeczeniu lekarskim uzupełniającym z dnia 13 maja 2005 r. i piśmie z dnia 24 maja 2006 r., stwierdził, iż nagłe, znacznego stopnia pogorszenie słuchu u R. C. w okresie luty 1996 - luty 1997 r., niecharaterystyczne dla skutków działania hałasu przebieg krzywych progowych, mieszany charakter niedosłuchu, który nie jest przyczynowo związany z działaniem hałasu na narząd słuchu oraz dalsze po 1998 r. pogłębienie się niedosłuchu pomimo zakończenia narażenia na hałas ponadnormatywny, przemawiają za pozazawodową, niezwiązaną z działaniem hałasu etiologią. Wskazał, iż przebieg kliniczny schorzenia obserwowany od 2000 r. (WOMP [...]) i w 2001 r. (IMP [...]) oraz stan narządu słuchu w badaniach audiometrycznych nie są typowe dla skutków działania hałasu na narząd słuchu. Zdaniem Instytutu z uwagi na brak rozpoznania "uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu", brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Obecnie nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie czynnika etiologicznego rozpoznanego niedosłuchu, jednak można ustalić, że czynnikiem tym nie był hałas zawodowy. Analizując powyższą opinię, długoletnią pracę w narażeniu, potwierdzoną wywiadem środowiskowym oraz orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 13 maja 2005 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił skarżącemu stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. z dnia 6 grudnia 1983r. Nr 65, poz.294 z późn. zm.). Od powyższej decyzji R. C. wniósł odwołanie, domagając się jej zmiany i uznania, iż stwierdzony u niego niedosłuch jest chorobą zawodową. Po jego rozpatrzeniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał powyższą decyzję w mocy, w uzasadnieniu podnosząc, iż ze zgromadzonych dowodów wynika jednoznacznie, że schorzenie R. C. nie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku jego pracy, stąd brak jest podstaw do uznania tego schorzenia za zawodowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stwierdzony u niego niedosłuch nie jest chorobą zawodową. Dodał, iż poradnie laryngologiczne rozpoznały u niego schorzenie niedosłuchu typu odbiorczego, który może być spowodowany czynnikami zawodowymi. Opinie te pozostają w sprzeczności z orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w związku z czym wnosi o ponowne badanie specjalistyczne w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 153 P.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie determinowała bowiem okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Wr 11951/01). Ocena prawna wyrażona zatem w orzeczeniu Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony ( por. wyrok SN syg. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101). Podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, syg. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000. Co więcej, nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., syg. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019) Stosownie zatem do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Obowiązani byli zatem zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Konsekwencją powyższego jest to, iż organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Ponieważ skarżący zgodnie ze swoim uprawnieniem wynikającym z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 65, poz. 294 ze zm.), wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, zarówno organ I instancji, jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., mieli obowiązek zasięgnąć opinii innego instytutu lub upoważnionej kliniki niż Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w celu jednoznacznego ustalenia przyczyny choroby skarżącego. Wbrew jednak wyraźnym zaleceniom Sądu co do konieczności zasięgnięcia opinii innego instytutu, zarówno organ I instancji, jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. zaniechały podjęcia powyższych czynności procesowych. Ograniczyły się jedynie do zwrócenia się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który to instytut już orzekał w przedmiotowej sprawie, z prośbą o uzupełnienie opinii. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy administracyjne nie zastosowały się do zaleceń Sądu, naruszając treść art. 153 P.p.s.a. Stwierdzone uchybienie oraz jego ciężar nie pozwala na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...], na mocy art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonych decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.