II SA/Kr 406/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Inga Gołowska (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. stwierdza nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. w N. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art.83 ust.1 w zw. z art.51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U 2000r. Nr 106, poz. 1126 z póź.zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót remontowych prowadzonych na terenie działki nr ...... w miejscowości K. -odmówił wydania M.M. ..............nakazu rozbiórki (likwidacji) istniejącego drewnianego ogrodzenia na terenie działki ...... w miejscowości K. przy drodze gminnej nr ........ oznaczonej w mapach ewidencji gruntów jako dz. nr ...... W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż inwestor M.M. prowadził roboty budowlane przy istniejącym ogrodzeniu na działce ...... przy drodze gminnej. Sporna kwestia powstała co do legalności i rodzaju prowadzonych robót budowlanych (budowa nowego obiektu czy remont starego). Inwestor i mieszkańcy miejscowości K. złożyli sprzeczne wyjaśnienia. Budowa ogrodzeń od strony dróg, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U 2000r. Nr 106, poz. 1126 z póź.zm)) Sposób i formę zgłoszenia określa art. 30 ust. 1 a i 2 ustawy. Inwestor M.M. dokonał zgłoszenia we właściwym Urzędzie Gminy zamiaru remontu płotu ,,ze względu na bezpieczeństwo". Urząd Gminy przyjmując takie zgłoszenie, mając jakiekolwiek zastrzeżenia powinien odpowiednio zareagować tj. wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, a w razie nieuzupełnienia wydać stosowną decyzję. Brak sprzeciwu właściwego urzędu powoduje, że dokonane zgłoszenie odnosi skutek prawny przewidziany w prawie budowlanym tj. wykonane roboty są legalne. Podważenie legalności wykonanych przez inwestora M.M. robót mogłoby nastąpić tylko wtedy gdyby przepisy ustawy Prawo budowlane przewidywały dla przedmiotowych prac obowiązek uzyskania pozwolenia w formie decyzji. W kwestii rozstrzygnięcia sporu co do budowy czy też remontu przedmiotowego ogrodzenia należy zauważyć , że brak jest w prawie budowlanym przepisów wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ogrodzenia. Nieścisłe sprecyzowanie rodzaju robót w formalnie prawidłowo złożonym zgłoszeniu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nielegalności robót budowlanych. Wolą inwestora było bowiem działanie zgodne z prawem-stąd zgłoszenie we właściwym urzędzie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Wójt Gminy K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ,bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że skarżona decyzja jest nieprawidłowa, wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wskazuje faktów i dowodów na których się oparto dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Zastrzeżenia budzi także prawne uzasadnienie decyzji w tym także przywołany w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 bowiem w toczącym się postępowaniu nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót. Niezależnie od powyższego odwołujący się podniósł zarzut przedwczesności wydanej decyzji ze względu na niezakończenie jeszcze prawomocnym orzeczeniem postępowania rozgraniczeniowego, toczącego się przed Sądem Rejonowym w N. (sygn.akt: Ns 835/01), którego wynik niewątpliwie będzie miał istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż sporny płot został usytuowany w samej granicy drogi publicznej, bądź nawet z jej przekroczeniem na co wskazuje wydana przez biegłego geodetę opinia. Z materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał zgłoszenia remontu drewnianego ogrodzenia po rozpoczęciu robót a nie przed przystąpieniem do robót. Remont zaś okazał się budową nowego ogrodzenia (nietypowego) w granicy działki, stwarzającego rzeczywiście poważne zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej. ............. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [....] wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: z 2000r. Dz. U Nr 98, poz. 1071) art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U z 2000r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U z dnia 10 maja 2003r. nr 80, poz. 718)-stwierdził niedopuszczalność odwołania Wójta Gminy K. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż w dniu ........2002r. strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja ta została wysłana do Urzędu Gminy w K. faxem w dniu .........2002r. (data na wydruku potwierdzającym przesłanie dokumentu). W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie skarżonej decyzji adresatowi. Art.39 Kodeksu postępowania administracyjnego wymienia sposoby doręczeń pism organów administracji publicznej i nie przewiduje on skutecznego doręczenia inną drogą w tym za pomocą faxu. Decyzja nie weszła w ogóle do obrotu prawnego- mimo jej wydania nie została doręczona stronie. W dniu [....] . .......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją znak: [....] wydaną na podstawie art. 138§ 2 oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: z 2000r. Dz. U Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U z 2003r. Nr 204, poz. 2016 ) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane (Dz. U z 2004r.Nr 93, poz. 888) - po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K. od decyzji z dnia [....] . - uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż odwołanie złożono w terminie a organ I instancji -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. przekazując do ........ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołanie nie znalazł podstaw do zastosowania art.132 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja wydana przez organ I instancji jest nieprawidłowa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania zostało zrealizowane na podstawie zgłoszenia z dnia ........2000r. jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu I instancji, iż ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym a jedynie urządzeniem budowlanym związanym z obiektem, którego remont nie wymagał zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazano również , że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć zasadność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoli w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określić jakie ogrodzenie zostało wykonane w dniach ..........2000r. Wyjaśnieni e powyższych ustaleń jest niezbędne do ustalenia czy ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. W dniu .......maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem wydanym do sygn.akt: IISA/Kr 1575/04 odrzucił skargę M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ........2004r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. w N. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U 2003r. Nr 207, poz. 2016 z póź.zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z póź.zm)-nakazał inwestorowi spornego ogrodzenia M.M. wykonać rozbiórkę drewnianego ogrodzenia zrealizowanego na dz. ......... w K. od strony miejsca publicznego-drogi gminnej nr ....... oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako działka nr ...... bez wymaganego prawem zgłoszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że ogrodzenie zrealizowane zostało od strony drogi publicznej na co wskazuje kopia Dziennika Urzędowego Województwa N. Nr........ z uchwałą Nr ........ Wojewódzkiej Rady Narodowej z ........1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego, w której pod nr ..... w Gminie K. wymieniono drogę nr ....... [....] . Budowa ogrodzeń od strony miejsc publicznych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak powyższego zgłoszenia powoduje nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 49 b ust. 1 ustawy prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie zrealizowane ogrodzenie narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. ( uchwała Rady Gminy K. z dnia .........2003r, Nr ........Dz. Urz. Woj.......... Nr......) gdyż dla drogi przy której znajduje się ogrodzenie ustalono szerokość linii rozgraniczających na 10 m oraz minimalne odległości od zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni 6m w terenach zabudowanych. Dokonane pomiary w terenie wykazały, że zmierzona odległość ogrodzenia od krawędzi jezdni wynosi 40-45 cm. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył M.M, , wnosząc o legalizację na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ogrodzenia istniejącego od 30 lat , które wyremontował w 2000r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że ogrodzenia istniało od 30 lat a więc dużo wcześniej niż uchwała Wojewódzkiej Rady narodowej. W dniu ........2000r. w czasie przeprowadzanych oględzin stwierdzono brak ogrodzenia ale nie ze względu że zostało rozebrane natomiast ze ,,starości" samo uległo przewróceniu i zniszczeniu. Dodatkowo podniósł, że rozgraniczenie drogi nie zostało dokonane i z powyższego wynika, że remont płotu był wykonany na własnej działce , na której istniała droga gruntowa i później została drogą gminną. Ogrodzenie nie stwarza niebezpieczeństwa gdyż zabezpiecza przed wejściem zwierząt na drogę. Organ II instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzja z dnia [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 , art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r.Dz. U Nr 98, poz. 1071 z póź.zm) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 20006r. Nr 156, poz. 1118 z póź.zm) -uchylił skarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 20006r. Nr 156, poz. 1118 z póź.zm) nakazuje inwestorowi M.m. , wykonać rozbiórkę drewnianego ogrodzenia zrealizowanego na działce ......... w K. od strony miejsca publicznego-drogi gminnej nr ........ oznaczonej na mapach ewidencyjnych jako działka nr ....... W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dacie rozpatrywania niniejszego odwołania ogrodzenie działki zabudowanej jest urządzeniem budowlanym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zatem ogrodzenie działki już zabudowanej , w przeciwieństwie do samodzielnie stojącego ogrodzenia nie jest obiektem budowlanym ani jego częścią w rozumieniu art. 49 b ustawy Prawo budowlane wobec czego wykonanie przedmiotowego ogrodzenia podlega przepisom art. 50 i art.51 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Sądu złożył M.M. , wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz dodatkowo złożył wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 października 2007r. sygan.akt: IIOZ 944/07 uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania decyzji ......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] .Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, 77§ 1, 80, 97§ 1 pkt 4, 107§ 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, błędną wykładnię prawa materialnego dotyczącego pojęcia ,,remontu" to jest art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, błędną wykładnię pojęcia ,,urządzenia budowlanego" to jest art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 49 b, art. 51 ust. 1 i 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Wojewódzki .......... Inspektor Nadzoru Budowlanego arbitralnie zakwalifikował prace jako budowę gdy tymczasem był to remont ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji brakuje analizy wiarygodności poszczególnych dowodów. Zebrane dowody nie zostały także powiązane i skonfrontowane. Organ II instancji pomija fakt toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Granica działki jest sporna, stąd rozstrzygnięcie o jej przebiegu zapaść może wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Do chwili obecnej nie wiadomo na czyjej działce stoi płot oraz jak daleko jest od granicy. Dodatkowo podniósł, iż organ wadliwie zdefiniował pojęcie remontu oraz obiektów budowlanych . Podniósł również , że wybudowanie ogrodzenia bez uprzedniego urzędowego zgłoszenia nie jest sytuacją gdzie zastosowanie mógłby mieć art. 51 ust. 1 w zw.z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zakwestionował również poprawność uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydanie w to miejsce decyzji merytorycznej tożsamej opartej jednak na odmiennej podstawie prawnej w kontekście zasady zakazu reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując argumenty zawarte w decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego , organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy , z zachowaniem przewidzianych prawem procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. Jak wynika z akt sprawy , organ administracji publicznej ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , postanowieniem z dnia [....] . stwierdził w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego , niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z treścią art.134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tymczasem po upływie roku tj. w dniu [....] . ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., rozpatrzył jednak odwołanie Wójta Gminy K. i wydał decyzję w której uchylił skarżoną decyzję z dnia [....] . w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy nie wynika w oparciu o jakie przesłanki organ II instancji zdecydował się rozpatrzyć odwołanie w sytuacji gdy uprzednio wydano postanowienie o niedopuszczalności tegoż odwołania a postanowienie to nie było też kwestionowane i czy nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych dopuszczających rozpoznanie odwołania. Przedmiotowa decyzja została wydana więc z rażącym naruszeniem prawa co wyczerpuje hipotezę normy zawartej w art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego a w konsekwencji rodzi konieczność orzeczenia przez Sąd rozpoznający niniejsza sprawę , nieważności decyzji z dnia [....] wydanej przez .......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w oparciu o treść art. 145§ 1 pkt 2 ppsa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i zachodzi wtedy, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Oznacza to, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, które ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. (Wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999r. sygn.akt: VSA 870/98 LEX nr 50194) W następstwie tego, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). uchylił zarówno skarżoną decyzję z dnia [....] jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [....] które były wydane w postępowaniu prowadzonym w ramach ponownego rozparzenia sprawy. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).