II SAB/Bk 44/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi A. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- UZASADNIENIE U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2008 r. skarżąca – J. W. wraz z W. K. i J. G. złożyła dwa wnioski o wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową zbiornika na gnojowicę na działce o numerze geodezyjnym [...] we wsi I., gm. N.. Jeden - do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., drugi zaś - do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W tym ostatnim przypadku organ wyższego stopnia uznając się niekompetentnym do rozpoznania sprawy w nim poruszanej, postanowieniem z dnia [...] 2 lutego 2008 r. nr [...] przekazał wniosek do załatwienia według właściwości organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. skierowanym między innymi do skarżącej wyjaśnił, iż przedmiotowy wniosek nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, gdyż podmioty go wnoszące nie zostały uznane za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obory (zbiornik na gnojowicę jest urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem inwentarskim), jak również z mocy prawa nie są stronami w sprawie pozwolenia na jej użytkowanie. W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżąca wywiodła do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie w trybie art. 37 kpa na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych na przedmiotowej działce - w formie stosownej decyzji, wydanej w myśl art. 35 kpa. W odpowiedzi na powyższe, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. wskazał, iż w sprawie zbiornika na gnojowicę wypowiedział się już w piśmie kierowanym do skarżącej w dniu [...] kwietnia 2008 r., w którym wyjaśnił, iż postępowanie to jest w toku, a przedmiotowy zbiornik traktowany jest w nim jako realizowany bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W tej sprawie organ I instancji prowadzi ustalenia, co do stanu faktycznego, w tym możliwości legalizacji przedmiotowego zbiornika. Natomiast organ II instancji nie może na obecnym etapie postępowania wypowiadać się w tej sprawie merytorycznie - art. 15 kpa. W tych uwarunkowaniach J. W. w dniu [...] lipca 2008 r. (data prezentaty) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. skargę, w której wniosła o stwierdzenie bezczynności tego organu w przedmiocie nie wstrzymania robót budowlanych, polegających na budowie zbiornika na gnojowicę na działce Nr [...] we wsi I., gm. N.. Nadto zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego – Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] oraz poprzedzającym go piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]. Zdaniem skarżącej w momencie złożenia wniosku z dnia [...] lutego 2008 r. został zawiązany pomiędzy nią a organem stosunek administracyjny i bez wątpienia stała się ona stroną tego konkretnego postępowania. O interesie prawnym skarżącej przesądził ponadto wyrok NSA z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], o czym wiadomo zarówno organowi jak i sądowi. W tej sytuacji organ zobowiązany był sprawę załatwić w formie decyzji skierowanej również do skarżącej, jako strony tego postępowania. Skarżąca podniosła, iż w dniu [...] lutego 2008 r. prowadzone były dopiero wykopy pod przedmiotowy zbiornik, organ nie wstrzymał ich i w konsekwencji dopuścił do wykonania zbiornika. Prezentowane stanowisko zostało podtrzymane w kolejnych pismach skarżącej kierowanych do Sądu, to jest z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. W pismach tych skarżąca dodatkowo podniosła, iż załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. winno nastąpić bezzwłocznie. Tymczasem organ skarżony wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu [...] marca 2008 r., a zatem po 36 dniach od daty otrzymania jej wniosku. Jako strona postępowania a zarazem wnioskodawczyni nie otrzymała powyższego postanowienia organu. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jej wniosku. Wstrzymanie robót budowlanych bez wątpienia należy do kategorii czynności niezwłocznych organu – art. 35 § 1 kpa, czyli natychmiastowych (tak słownik języka polskiego). W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż w sprawie budowy przedmiotowego zbiornika zostało wszczęte i jest prowadzone postępowanie administracyjne w związku z wycofaniem z obrotu prawnego decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego z urządzeniami budowlanymi (zbiornik na gnojowicę). Skarżąca nie została uznana za stronę tego postępowania. W chwili obecnej stan prawny zbiornika uległ zmianie, ponieważ Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylającą w/w pozwolenie na budowę. Ustosunkowując się natomiast do pism procesowych skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. stwierdził, iż w jego ocenie wskazany wyrok NSA z dnia [...] marca 2007 r. nie przesądza o tym, iż skarżąca jest stroną przed organami architektoniczno – budowlanymi i nadzoru budowlanego w sprawie budynku inwentarskiego z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanymi na działce Nr [...] we wsi I.. Organ wyjaśnił, iż skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu w sprawie zbiornika z uwagi na okoliczność, iż jej nieruchomość nie graniczy z działką Nr [...] i oddziaływanie na środowisko mieści się w granicach działki inwestora. Końcowo organ powtórzył, iż odpowiedz na wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. została udzielona jej bezzwłocznie. Postępowanie w sprawie zbiornika na gnojowicę wszczęto z urzędu, postanowienie zaś o wstrzymanie robót budowlanych wydano na podstawie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin (pismo organu z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006/4/104). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2005, str. 86). Dodać przy tym należy, iż kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle okoliczności sprawy. Zobowiązanie, o którym mowa wyżej może zatem nastąpić, gdy jest dopuszczalne, uzasadnione i celowe w okolicznościach danej sprawy. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określa art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W tym miejscu godzi się wskazać, iż znaczenie terminu "bez zbędnej zwłoki" precyzuje treść wyżej wskazanego przepisu prawa i dlatego też tego pojęcia nie można interpretować wedle sensu nadawanego mu przez słownik języka polskiego. Zgodnie zaś z powołaną normą prawa - niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przekroczenie tych terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku nie zaistniały opisane wyżej przesłanki do uznania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zbiornika na gnojowicę, na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości I., gm. N.. Jak wynika z akt sprawy, na skutek w/w wniosku, który został potraktowany informacyjnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy zbiornika na gnojowicę, położonego na w/w działce. W uzasadnieniu zawiadomienia z dnia [...] lutego 2008 r. wskazano, iż postępowanie wszczęto z urzędu na podstawie informacji zawartej w piśmie skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. oraz postanowienia P Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. o przekazania według właściwości pisma skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. złożonego do organu II instancji. Co więcej analiza akt sprawy wskazuje, iż organ I instancji w dniu [...] marca 2008 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zbiornika na gnojowicę przy budynku inwentarskim na działce nr [...]. O fakcie prowadzenia postępowania wszczętego z urzędu skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] lutego 2008 r., który wprost był odpowiedzią na jej wniosek z dnia [...] lutego 2008 r. W piśmie tym wskazano ponadto, iż skarżąca nie została uznana za stronę tego postępowania, wyjaśniając powody takiego stanowiska. W świetle powyższego, niezależnie od oceny podjętych w sprawie czynności oraz wydanych rozstrzygnięć, trudno zdaniem Sądu uznać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej. W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć bowiem należy, iż żądanie skarżącej zostało w całości skonsumowane poprzez wszczęcie postępowania we wnioskowanym zakresie, a następnie wydanie postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Nie ma przy tym znaczenia, iż czynności te zostały podjęte w postępowaniu, w którym nie brała udziału strona zarzucająca bezczynność. Powyższe ustalenia wyłączają zatem możliwość uwzględnienia skargi, co wynika a contario z przepisu art. 149 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności. Skoro w konkretnym przypadku organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, czego domagała się skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2008 r., to obecnie nie można zobowiązać go po raz kolejny do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie tylko dlatego, iż podjęte postanowienie wskazuje, iż skarżąca nie jest traktowana w nim jako strona. W tym miejscu zauważyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, iż rozpoznając skargę tego rodzaju, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydawanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądowej nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie (tak: J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004. s. 28). Stąd też w obecnie kontrolowanym postępowaniu, którego przedmiotem jest niewątpliwie bezczynność organu, nie można oceniać czy w postępowaniu związanym z wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2008 r. krąg stron został ustalony w sposób prawidłowy. Kwesta ta, może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i dopiero wydane w tej sprawie orzeczenie będzie mogło być objęte kontrolą sądową. Sąd dostrzega natomiast, iż na tle rozpatrywanej sprawy zarysowuje się spór, którego istotą jest rozstrzygnięcie czy skarżąca jest stroną postępowania w przedmiocie opisanej na wstępie inwestycji. Stąd też intencją wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2008 r. było niewątpliwie wszczęcie postępowania administracyjnego z jej udziałem jako strony. Jednakże nie załatwienie tego żądania zgodnie z oczekiwaniami skarżącej nie stanowi o bezczynności organu. Sąd nie może też oceniać ewentualnych następstw opieszałości organu w załatwieniu sprawy. Końcowo stwierdzić należy, iż skarżąca przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność wyczerpała środek odwoławczy służący do zwalczania bezczynności na etapie postępowania administracyjnego poprzez złożenie w dniu [...] kwietnia 2008 r. zażalenia do P Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B na bezczynność organu I instancji. Spełniona zatem została przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność. Zarzuty zaś dotyczące postępowania wywołanego tym zażaleniem nie mogą być oceniane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu I instancji, dlatego też na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz opłatę skarbową za udzielone pełnomocnictwo w kwocie 17 zł.