I OSK 2431/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3007/18 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 15 października 2018 r., nr O.BY.Z-3.4241.5.9.AE.2018 w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3007/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15 października 2018 r., nr O.BY.Z-3.4241.5.9.AE.2018 w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku J. B. (dalej: "skarżący") zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równego traktowania wskutek: - utrzymania w mocy decyzji w sprawie nieudzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 15 do działki nr [...] w miejscowości S., w sytuacji gdy właściciele innych działek posadowionych wzdłuż drogi krajowej nr 15 posiadają nawet po dwa zjazdy z tej drogi; - argumentowania odmowy wydania zezwolenia faktem, że z prawem skarżącego do zjazdu na własną działkę koliduje fakt istnienia zjazdu na przeciwległą stację paliw: b) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe i wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przy pominięciu słusznego interesu obywatela, skutkującego przyjęciem, że skarżący może korzystać z innego zjazdu z drogi krajowej nr 15 na swoją działkę; c) art. 64 Konstytucji RP przez ograniczenie skarżącemu prawa do swobodnego korzystania z jego własności (a tym samym obniżenie wartości rynkowej jego posesji i ewentualnych korzyści, jakie mógłby osiągać z wynajmu lokalu handlowego) przez nieudzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na jego nieruchomość, a tym samym odrzucenie prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego: d) art. 141 § 4 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") przez wadliwe uzasadnienie wydanego "postanowienia", polegające na nieodniesieniu się do wpływu zasady równości wobec prawa na interpretację przepisów ustaw i aktów wykonawczych; 2) prawa materialnego, tj.: a) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, dalej: "rozporządzenie") przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie ma on zastosowanie, w sytuacji gdy nie ma innej możliwości dojazdu do działki przez zjazd w km [...], a sytuacja skarżącego powinna zostać potraktowana wyjątkowo; b) art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: "ustawa") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, podczas gdy odmowa wyrażenia zgody musiałaby mieć konkretne podstawy, a nie wynikać z samowolnej oceny organu; c) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego (faktyczne istnienie i korzystanie ze zjazdu z drogi krajowej nr 15 na działkę nr [...] przez okres kilkudziesięciu lat w miejscu, w którym aktualnie jest wykonany rów i posadowione bariery ochronne). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 15 na działkę nr [...] w miejscowości S. Droga ta zaliczona jest do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem GP, w odniesieniu do których przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy GP zostały określone w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który zakłada, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższe oznacza, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przesłanka wyjątkowości, o której mowa w tym przepisie, musi zatem zostać w konkretnej sprawie dokładnie wykazana i należycie udokumentowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że ww. przesłanka wyjątkowości zaistniała. Przekonywująca jest w tym zakresie argumentacja organu, która została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, że do działki skarżącego nr [...] istnieje już zjazd publiczny w km [...], z którego bez ograniczeń można korzystać, bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Zjazd ten jest wspólny dla działki nr [...] oraz dla działki nr [...], stanowiącej własność L., a dokonane rozgraniczenie pasa drogowego wykazało, że z istniejącego zjazdu publicznego skarżący może korzystać bez konieczności ingerencji w działkę należącą do L., zapewniając jednocześnie obsługę komunikacyjną obu działkom. Powyższa okoliczność jest istotna także z tego punktu widzenia, że każdy dodatkowy zjazd z drogi jest źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz powoduje dodatkowe ograniczenie w płynności ruchu na drodze. Z tych względów niezasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 2 Konstytucji RP, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające za słusznością wydania pozwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego. Nie może także odnieść oczekiwanego skutku zarzut skarżącego, że właściciele innych działek posadowionych wzdłuż drogi krajowej nr 15 posiadają po dwa zjazdy z tej drogi, co uzasadnia, jego zdaniem, naruszenie art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji jest decyzja odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 15 na działkę nr [...]. Sąd nie mógł zatem badać lokalizacji innych zjazdów, poza tym, który stanowił przedmiot jego kontroli. Nie zasługuje również na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., bowiem organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Prawidłowo w tym zakresie zastosował zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.